城投退出政府融资平台市场化转型进行时

　　10月9日，河北邯郸世纪建设投资集团有限公司公告退出政府融资平台，不再承担地方政府举债融资职能。转型后的国有企业依法开展市场化经营、自负盈亏。今年5月，大连市普兰店区政府官网发布公告，宣布普兰店区建投等8家公司退出政府融资平台。8家公司不再承担政府举债融资职能。转型后的国有企业依法开展市场化经营、自负盈亏，政府出资机构以出资额为限承担有限责任。

　　市场人士认为，从表述来看，退出主要有两个前提：一是存量债务已经安排妥当，纳入政府财政预算，二是基本完成了市场化转型，实现独立经营。平台退出后，今后举债就属于企业经营性的债务，不属于地方政府债的计算范畴。那么完全可以在宣布退出后，将各类债务都转换成新的企业自己的债务，腾挪之后实现“战术”上的隐债化解。

　　据了解，隐性债务的化解一直保持严格的监管趋势。2022年5月18日，财政部发布公报，通报 8 起地方政府新增隐性债务问责典型案例；8月再度发布公告，再度通报 8 起融资平台新增隐性债务问责典型案例，同时明确要持续加强融资平台公司管理，严禁与地方政府信用挂钩，严禁新设立融资平台公司，持续清理“空壳类”融资平台公司，加快剥离融资平台公司政府融资职能。

　　截至今年年初，部分省份在预算执行报告中提及已开始开展隐性债务清零试点，包括西藏、陕西、广东等。

　　从城投监管及隐性债务管控政策表述情况来看，华安证券认为，长期而言，无论是从各部门表态还是各项政策的出台来看，当下对于化债的大方向仍不应当抱有怀疑，将继续支撑城投债作为优质信用债品种的稀缺性。

　　中诚信国际也表示，隐性债务严监管下，违规举债及化债问责将持续开展，高风险地区化债力度或进一步加强，清理高成本债务、降低债务风险等级试点等工作有望逐步落实。

部分区域官宣城投退出政府融资平台有何影响？

首发I 中证鹏元工商企业评级部

"主要内容

平台公司宣布退出融资平台的案例自2015年开始出现，2017年及以后明显增多，自2022年初迄今，该类别官宣城投共涉及7个区域，近20家城投退出政府融资平台，且并未有明显的区域、行政层级等特征。从地方政府角度：厘清政府与城投公司的职能关系是43号文之后的一贯政策要求；政府方在妥善安排好现存隐性债务化债计划后，名义上和法理上切断政府与城投公司后续融资行为的关系；同时，向市场明确：政府不会通过下属城投平台进行政府举债行为。从城投公司角度：早期阶段的城投退出融资平台，多是为了在名义上转变为社会资本，以便满足财政部50号文、80号文等的规定，继续参与PPP和政府购买服务项目；因为财政部对平台融资的全面收紧，退出融资平台后，城投可以不受地方债务监管政策的约束，通过抵押资产、第三方增信等更为市场化的方式融资。此类城投退出政府融资平台，更多的只是在名义上、合规上、法理上往市场化方向努力，在城投经营业务、人员管理、承担职能未发生实质性改变之前，此类官宣对城投信用的判断逻辑影响不大。但也可以明确，即截至官宣日，该类别城投公司存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格。"

一、2017年以来部分区域官宣城投退出融资平台案例频发

据不完全统计，平台公司宣布退出融资平台的案例自2015年开始出现，2017年及以后明显增多。其中，2022年初本至报告发布之日，官宣退出政府融资平台城投共涉及7个区域，近20家城投，包括苏州、河北邯郸、河南辉县、大连普兰店、安徽寿县、福建永安、福建连江县等地区。

区域及层级上，无显著特征。范围上，既有浙江湖州、杭州等一批次宣布辖区内所有城投全部退出，也有此次苏州、武汉、福建等散点式宣布某1家或几家城投退出。官宣主体上，主要分为城投自身宣布退出、政府宣布退出及双方同时宣布。公告内容主要包括“不再承担政府融资职能”、“退出政府融资平台”、“自主经营，自负盈亏”、“转型为市场经济国有主体”“公司原有债务纳入地方性政府债务管理，列入年度财政预算偿还”、“政府对公司后续债务不承担偿债责任”等。目前来看，公告类型及具体措辞对该事件的本质影响区别不大。

二、名义和法理上的信用切割为主要动力

经分析，城投退出融资平台行为的主要原因如下：

从地方政府角度：

（一）响应国发43号文等规定，厘清政府与城投公司的职能关系，在制度和管理上对下属国有企业进行市场化转型；

（二）政府方在妥善安排好现存隐性债务化债计划后，名义上和法理上切断政府与城投公司后续融资行为的关系。告知市场相关国企公司未来举债均系企业自主的市场行为，其信用风险由其自身信用资质决定，将城投信用风险与政府信用进行切割；

（三）向市场明确：政府不会通过下属城投平台进行政府举债行为；

从城投公司角度：

（一）早期阶段的城投退出融资平台，多是为了在名义上转变为社会资本，以便满足财政部50号文、80号文等的规定，继续参与PPP和政府购买服务项目；

（二）因为财政部对平台融资的全面收紧，退出融资平台后，城投可以不受地方债务监管政策的约束，通过抵押资产、第三方增信等更为市场化的方式融资。

当然，并非所有的城投都具备退出政府融资平台的条件，实操上通常由省银监局围绕银监会10号文规定，分别制定辖内地方政府融资平台退出操作规程。历史上就有秦皇岛市政建设集团有限公司退出平台事项存在未经各债权行总行审批、无三方签字和退出承诺等问题，不符合平台退出的有关程序和要素要求，因此暂不予在平台台账中做退出标示的失败案例。然而，即便退出后，对于五项指标低于〔2013〕10号指导意见有关退出条件监管要求、违背退出程序和贷款承诺的，应及时向融资平台属地监管机构反馈并重新纳入平台管理。另一方面，也证明不论是城投官宣退出，或是政府官宣切割，均系政企双方协商一致后的决定。

三、逻辑不改，城投依旧

事实上，此类城投退出政府融资平台，更多的只是在名义上、合规上、法理上往市场化方向努力，经营业务仍以市政基建等公益类业务为主，承接的项目仍具备较高的公益性和政策导向性，管理人员仍基本上由财政、国资管理部门派出。业务层面实质性和政府进行明确切割分离仍有待努力，自主经营和自负盈亏尚处于初步探索阶段。从历史案例来看，截至目前，早年官宣退出的城投平台虽然逐步开展一些经营性业务，但公益性项目仍占据主要地位，对政府的依赖度仍较高，短中期内官宣前后的业务变化不大。2022年各地城投平台和地方国企“被动”托底拍地也证明了这点，城投虽不能直接替政府融资，但仍需要为服务区域政府的执政意图服务。

政府方的信用行为切割，至少透露了一条重要信息，即截至官宣日，存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格。但需注意的是，这不代表城投公司已化债完毕，仅代表当时认定的隐债已得到财政化债资金安排。此外，在国发43号文已经明令禁止政府通过下属国有企业进行举债的背景下，仍有不少城投新增债务行为增加了政府隐债，此类行为也可能存在于已官宣的区域和城投。从历史案例来看，地方政府对于辖区内城投的债务管控与监控并未因官宣发生实质性变化。

综合来看，这类平台退出行为，虽然在法律形式上形成了独立运作的商业公司，似乎形成了城投与地方政府的风险分割，但受限于城投经营业务和承担职能未有实质性改善，各地银行仍基于对地方政府的信用判断或迫于政府压力对城投发放贷款，历史牵绊过深等原因，城投的部分债务风险仍可能转嫁给地方政府。因此，在城投经营业务、人员管理、承担职能未发生实质性改变之前，此类官宣对城投信用的判断逻辑影响不大。

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