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北京日报客户端 | 作者 姜明安

自20世纪中叶以来，世界许多国家（特别是大多数欧洲国家和美国、日本、韩国等），即开始对行政法（主要是行政程序法）予以法典化。我国行政法发展较晚，改革开放以后，国家立法机关（含行政立法机关）陆续制定了若干单行行政法律法规，法典化则仅处在学者研究和呼吁阶段。直到2020年，在国家立法机关通过《民法典》以后，学者提出了编纂《行政基本法典》的设想。笔者多年来一直主张制定我国统一的行政程序法，通过制定统一的行政程序法来推进我国行政法法典化。

“为行政权力定规矩、划界限”的需要

“为行政权力定规矩、划界限”，“把权力关进制度的笼子里”是习近平法治思想的一项基本内容和一个重要亮点。之所以特别强调以法律规范和制约行政权，把行政权关进制度的笼子里，其理由和根据有三：

其一，行政权力的规范化、法治化对于整个国家治理体系和治理能力的现代化，对于执政党执政地位的巩固，对于宪法确定的国家目标和任务的实现，均有着至关重要和关键的作用。国家行政机关担负着组织和管理国家内政外交的重任。执政党作出的重大决策、立法机关制定的法律，需要各级国家行政机关运用行政权去组织贯彻实施；整个国家的安全和社会秩序，需要各级国家行政机关运用行政权去保障和维护；全体国民赖以繁衍生息的生态环境，需要各级国家行政机关运用行政权去保护。没有行政权的合法和有效行使，国家富强和人民幸福的美好理想就难以变成现实。

其二，在整个国家权力系统中，国家行政机关的行政权是公民、法人和其他组织最经常、最广泛、最直接打交道的公权力，公民从摇篮到坟墓，在其一生的任何阶段，都要与各级各类国家行政机关的行政权打交道，都要接受各级各类国家行政机关的管理和服务，从而，公民的人权和其他各种合法权益能否得到保障，都取决于各级各类国家行政机关能否依法正确行使行政权，能否依法行政和依法办事。

其三，在各种国家权力中，各级各类国家行政机关的行政权力，特别是行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制等各种与老百姓关系最密切的行政权力，是最有机会和最有可能被滥用并侵犯老百姓权益的权力。这些行政权力的行使，如果没有完善的法律加以规范和制约，其滥用和腐败就不可避免。

既然以法律规范和制约行政权，把行政权关进制度的笼子里如此重要，那么，我们怎么做到和实现呢？笔者认为，其重要途径之一即是推进行政法法典化，编纂《行政基本法典》或《行政程序基本法典》。行政法（特别是行政程序法）是直接为行政行为设规则、定规矩的法律。

首先，制定和完善行政程序法（特别是编纂行政程序法典）是把行政权力关进制度的笼子里，防止行政权任性、恣意和滥用的需要。一个国家，只有有了完善的行政程序法制，才有可能构建完善的保护公民、法人和其他组织合法权益免受行政权侵害的机制。

行政复议、行政诉讼、行政赔偿只能在行政相对人权益受到侵害以后再提供救济；行政处分、政务处分、刑事处罚只能在公职人员任性、恣意和滥用权力，已给国家利益、社会公共利益造成相应损失之后，再予以追究。行政行为法和行政程序法则是事先、事中把权力控制住，使之不能任性，尽可能不让损害、损失发生。

其次，制定和完善行政行为法和行政程序法是推进制度反腐、法治反腐，建设廉洁政府、效能政府的需要。只有通过完善行政行为法制和行政程序法制，给行政权力行使确定规则、设定规矩，使行政机关及其工作人员在行使行政权力时“不易腐”、“不能腐”，才能在反腐方面发挥治本的作用。当然，行政法治对于反腐倡廉，“为行政权力定规矩、划界限”，“把权力关进制度的笼子里”的作用也可通过制定和完善单行行政法一定程度地实现。但是，法典的作用要远胜于单行法，具有事半功倍的功效。

深入推进我国法治政府建设的需要

行政法最重要的功能和作用就是建设法治政府。行政行为法和行政程序法是行政法的最关键的组成部分，故没有行政行为法和行政程序法，就不可能建设法治政府。因为只有有了行政行为法和行政程序法，才可能防止行政权的滥用；只有有了行政行为法和行政程序法，才可能构建完善的机制保护公民、法人和其他组织的合法权益免受行政权的侵害。

正因为如此，党的十八届四中全会决定提出建设法治政府的第一项要求即确定要完善行政程序法律制度，并将“公开公正”作为法治政府六项标准之一。公开公正与公平（简称“三公”）是行政行为法和行政程序法确立的基本原则。因此，没有行政行为法和行政程序法，就没有“三公”，而没有“三公”，就没有法治政府。

公开主要是法律对行政行为程序透明的要求，目的主要在于保护公民的知情权；公正主要是法律对行政行为实体正义的要求，目的主要在于防止行政机关和行政机关工作人员偏私；公平主要是法律对行政行为平等性的要求，目的主要在于防止行政机关和行政机关工作人员歧视特定相对人。

当然，“三公”的价值是多方面的。例如，公开除了保护公民的知情权的价值以外，其他价值还有推进民主、防止腐败、防谣辟谣，维持社会稳定，以及促进公共信息资源的充分利用等；公正、公平除了防偏私、反歧视的价值以外，其他价值还有保障人权、维护人格尊严、提高政府公信力、改善官民关系等。

至于“三公”的具体要求，目前具体法律、法规、规章有规定的应遵循法律、法规、规章的规定，如政府信息公开、公务回避、行政行为说明理由、听取申辩、平等对待行政相对人等；目前具体法律、法规、规章没有规定的，则应通过编纂统一的《行政基本法典》或《行政程序基本法典》确定正当法律程序原则，正当法律程序的要求是覆盖整个行政行为的，如政务公开、政府会议公开、权力清单、责任清单、负面清单公开、重大决策举行听证论证、吸收利害关系人、公平竞争人平等参加行政程序等。

制定和完善行政法可以走制定、完善行政单行法的道路。为什么一定要走法典化的道路呢？这是因为编纂法典的途径要优于制定、完善单行法的做法。

行政基本法典可以全面规范行政行为，单行法只能规范某一个部门、某一个领域的行政行为。如果只制定单行法而不编纂行政基本法典，可能花上很多年也不可能将所有行政机关的所有行政行为都无遗漏地加以规范。而编纂行政基本法典则可解决一些行政部门、一些行政领域行政行为被行政法律规范遗漏的问题（这个“一些”，在整个行政部门、整个行政领域中占比非常之大）。

正是因为行政法法典化有对行政行为规范全面性、普遍性、均衡性的好处，绝大多数法治发达或较发达的国家、地区在行政法立法（特别是行政程序立法）的模式上均选择“法典化＋单行法”的模式。

法治政府要求公开、透明与公众参与。而这就必须通过普遍适用所有行政部门、行政领域的统一行政行为法和行政程序法确立相应的制度实现。例如，我国目前正通过单行法律、法规，或者通过地方或部门政策文件推行的权力清单、责任清单、负面清单制度、政府信息公开制度、相对人到政府办事“最多跑一次”制度、行政执法“三项制度”、“双随机一公开”制度、“街乡吹哨、部门报到”制度、对相对人实施不利行为听取申辩说明理由制度、听证制度、证明事项告知承诺制度和“急难愁盼，刷码就办”制度等，这些制度许多仅在部分领域、部分地区实施，如果编纂统一的《行政基本法典》或《行政程序基本法典》，将这些制度加以适当改造、完善或重构，然后通过法典法制化，在整个行政领域、全国所有地区、所有行政部门推广和全面实施，对于全面推进我国法治政府建设就能发挥更大的作用。

推进我国国家治理现代化，实现国家善治良政的需要

现代国家治理的方式要求程序化、规范化，要求公开、透明、公众参与。在现代法治国家，为了规范国家治理，大都制定行政基本法律（主要是行政程序法律），以法律规定国家治理行为的基本原则及其制度，如信赖保护原则、比例原则、合理预期原则、告知制度、听取申辩制度、说明理由制度、听证制度、调查取证制度、政府发言人制度、政务网上公开和网上征求意见、讨论、辩论制度等。

公权力运作程序化、规范化对于现代国家治理具有非常重要的意义。现代国家治理手段的选择不仅要考虑其有效性，而且要考虑其正当性和文明性。

现代国家治理的基本手段是法治，特别是程序法治。法治包括形式法治和实质法治。形式法治主要要求国家治理有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。而实质法治不仅要求国家治理严格守法、依法，而且要求所守所依之法是“良法”。

公开、透明、公众参与、集体决策是现代国家治理与传统国家管理的重要区别。如何实现公开、透明、公众参与、集体决策？必须通过行政基本法为之确立规则，创设平台，提供保障。

如果我们制定和编纂了《行政基本法典》或《行政程序基本法典》，就将为行政行为所确立的电子政务制度、信息公开制度、政务公开制度、个人信息保护制度、行政调查与证据制度、说明理由与听取陈述申辩制度、听证制度等确立、创设和提供这样的规则、平台和保障。否则，国家治理现代化就只能停留在口号层面，而不可能全面实施、运作。

编纂《行政基本法典》或《行政程序基本法典》除了上述重要意义和作用以外，其对于节约立法资源，减少立法成本（一个法典可以取代制定几十上百个单行法律法规），提高行政程序立法效率，以及对于加强和保障我国各领域、各部门、各地方行政法制的统一，避免行政程序法制的相互冲突、宽严不一；防止同样情况不同对待，不同情况同样对待亦有重要的作用。

（作者为北京大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长）