新京报2024年10月12日发布:户籍改革的难点在哪

这一巨大改变源于近日国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，文件明确了户籍制度改革的时间表和具体目标，并对改革路径和操作方法做了系统性的顶层设计，其中最引人注目的一条是：“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。”这标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。

“这次户籍制度改革决心之大、力度之大、涉及面之广、措施之实是前所未有的。”公安部副部长黄明在同日举行的新闻发布会上表示，《意见》是当前和今后一个时期指导全国户籍制度改革的纲领性文件，这一重大改革开始进入全面实施阶段。

此次户籍制度改革的核心内容包括：有序放开二线城市、一线及特大城市周边卫星城镇户籍，确认已经转移至城镇的农民工及其直系亲属的市民身份；初步实现全国范围内的公共服务均等化，特别是开放关键的城乡统一的养老保险、农民工职业培训、子女教育和基本住房保障。

不再以“农业”和“非农业”区分户口性质之后，如何逐渐剥离与户籍相挂钩的诸多社会福利，将是改革的焦点和难点所在。《意见》对此进行了阐释：进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。

根据《意见》所明确的发展目标，到2020年，将基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

当然，这样一件适应市场经济环境，促进社会平等，加速人才自由流动的改革举措想要落到实处，还面临着诸多难点。

如何平衡区域福利差异

首先，取消二元户籍制度并不意味着全国各地的福利和社会保障都能整齐划一了。

实现进城农民的身份转换只是第一步，更重要的是让新增的城市居民获得均等的城镇基本公共服务。然而，不同城市之间，尤其是规模、级别不同的城市之间，附着在户籍上的养老、医疗、教育、文化、就业等公共服务差别巨大。大量农民落户城市会给当地公共服务造成巨大冲击，对当地原住市民而言，移民的到来显著影响了自己利益，教育、医疗等资源将会被部分挤占，而来自于城市内部的阻力也正源于此。

以郑州2001 年户籍改革为例，政策实施一年内共新增人口15万。2004年郑州市政府决定进一步放开，实行按固定住所落户、放开亲属投靠的直系限制。到当年秋季新生入学时，郑州发现市内各学校凭户口入学的儿童暴增，学校人满为患，严重超过承载力上限，给未来几年的财政支出也带了较大压力。而郑州外地家长抗议排外的教育政策等事件，无一不凸显了户籍改革的难点与焦点。

东方证券首席经济学家邵宇接受本刊记者采访时表示，“基本公共服务均等化”包含三个层次。

一是区域之间相对平衡，“十二五”规划纲要提出，逐步实现不同区域基本公共服务均等化，重点是提高相对落后地区的基本公共服务质量；二是城乡之间相对平衡，重点是提高农村地区的基本公共服务水平；三是城镇户籍居民与非户籍居民之间的相对平衡，重点是非户籍居民合理分享当地城镇的基本公共服务。想要实现这三个相对平衡，可能还需要比较长的一段时间。

财政压力如何化解

第二，户籍制度改革面临的另一大困难，在于实现公共服务均等化所需要的财政支出带给地方政府的压力。

北京大学光华管理学院学术委员会主任朱善利指出，户籍制度改革和基本公共服务均等化，要求地方政府提高基本公共服务的财政支出以满足新增居民的公共需求，包括廉租房建设、基础设施建设、养老金支付、义务教育支出、公共卫生和公共安全支出等一系列财政支出，这无疑增加了改革成本。

从一个简单而并不十分准确的测算来看，对于政府投资支出而言，市民化本质上还是要解决与户口相关的基本公共服务。这主要包括三大块，即以城市最低生活保障为基础包括医保在内的社保体系、城市公平教育保障和以经济适用房及廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排等。

如果看远点，未来用20年时间、新增6亿市民，平均每年2500万人，人均花费8万˜10万元。一旦成为市民，那么，政府每年的新增城镇化投资在2万亿元以上。在不考虑自然增长并只计算每年新增一次性支出的前提下，初步匡算如下：城乡低保保障标准一般是城镇居民人均可支配收入的20%和农村居民人均纯收入的25%以上（数据显示，全年城镇居民人均总收入26959元，农村居民人均纯收入7917元），全部转为市民后，人均多支出3400元。假设入城市户籍后一次性买断20年则累计人均支出7万元；在教育方面，随着义务教育均衡发展的推进，城乡教育支出差距在缩小，主要是地区间差异较大，初步估算每年用于增加接受农民工随迁子女的城市义务教育阶段学校补充公用经费和改善办学条件等的财政支出约2000亿元（约占2012年国家财政性教育经费支出2.2万亿元的10%），人均一次性投入0.8万元；而医疗方面，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗补助标准相同，进行财政转移支付即可，暂不计算新增医院等基础设施建设支出；保障性住房建设方面，按照每年600万套的规模计算，财政支出约3000亿元，人均一次性支出1.2万元，暂不考虑折旧、更新等。如此计算，20年的新城镇化投资差不多在40万亿元的水平。

邵宇则认为，户籍改革本质上是一种反哺，一开始肯定是个重新分蛋糕的过程，很难完全由市场自发进行，需要高度的政府主动性强制实施才能操作。推进基本公共服务均等化面临的核心问题，是地方政府的财政负担和户籍居民与非户籍居民的利益分割问题。不同地区、不同级别的地方政府的财政收入差别巨大，其负担的财政支出压力与其收入并不对应，完全取决于当地的经济实力和人口规模。

解决问题的关键在于中央政府转移支付的机制设计，转移支付（还有新增建设用地指标等）应当依据当地的常住人口而非户籍人口规模进行分配，这将在很大程度上缓解地方政府在纯公共财政支出方面的压力，也有利于缓解原住民与新增居民之间的利益冲突。这需要结合财税体制改革配套进行。“当然，如何科学地衡量当地常住人口规模需要深入的研究，从而确保公共资源获得合理有效的分配。”邵宇说道。

中小城市如何吸引农民

第三，中小城市如何进一步吸引农民？对于户籍制度改革的具体实施，《意见》提出，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。希望通过层次推进，减轻改革的内部阻力，同时有助于稳定外来人口的发展预期。

然而实际情况是，目前许多农民的眼睛只盯着北、上、广等一线城市或省会级城市，因为这些大城市往往有更多的高薪工作机会，医疗、教育等相关公共服务的水平也更高。因此，中央的改革意图与农民的意愿可能存在一定的差异，如何让缺乏足够吸引力的中小城市吸引农民落户也是一个大问题。

中国社科院经济研究所研究员袁钢明分析说，这次改革方案是根据我国面临区域发展不均衡的现实情况而作出的，最理想状态是让人可以自主选择想要迁徙的地方，所有城市都放开户籍限制，但资源承载能力等因素限制了这一目标的实现。说到底，解决这一问题最根本的途径还是要追求平衡发展，不能把好的优惠政策和资源都集中在沿海发达地区和大城市，否则差距扩大以后，未来会越来越难缩小。中小城市，尤其是中西部地区的中小城市吸引力就会越来越弱。

发改委秘书长李朴民也指出，增强中小城市的吸引力，不仅是实施新型城镇化一个重要方面的内容，也是涉及到户籍制度改革的重要问题。李朴民认为，想要增强中小城市的吸引力，改善中小城市的交通条件是一个基础。只有交通条件改善了，才会有产业的发展和人口的集聚。

按照国家新型城镇化规划的要求，到2020年，普通铁路网要覆盖20万以上人口的城市，快速铁路网要基本覆盖50万以上人口的城市，普通国道要基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口的城市。

他还提到，中小城市的市政基础设施建设和公共服务设施建设还有很大的空间，“比如从国外的经验来看，很多著名的大学都分布在中小城市，而且这些城市也因此而闻名，但在我们国家这种情况是少见的”。

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我国户籍制度历史

1954˜1956年是我国历史上户口迁移最频繁的时期，大量农民进城居住并获得工作。但农村人口过度频繁的流出给政府管理和经济秩序带来了巨大问题。另一方面，在建国初期，为了集中力量进行工业化改造，政府采取农业补贴工业的方式，以极低的粮食价格补贴工业发展。为了保证粮食供应，政府便想通过户籍制度把农民稳定在土地上。1958年的《中华人民共和国户口登记条例》更是规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续。”

1964年，国务院转批公安部户口迁移相关规定的基本要点时提出两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此后公安部具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。在严格的户籍管理制度下，城市与农村以及城市之间处于一种“隔离”状态之中。出生在农村的孩子如果想进入城市，只有考学、参军（提干）、招工（或者顶替在城市工作的父辈）、婚嫁等非常有限的几种“鲤鱼跳龙（农）门”的具体途径。

改革开放初期，由于农村人多地少，有大量富余劳动力，加上经济开放使城市对劳动力需求增大，政府开始放松了对农民进城的限制。上世纪80年代的第3个中央1号文件《关于一九八四年农村工作的通知》中包含一条不引人注目的通知：“1984年，各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”尽管户籍制度仍然存在，但是这个通知实质上赋予了农民进城打工的权利，中国的城市化进程由此才开始真正发展，也由此产生了中国特有的“农民工”概念。

上世纪90年代初是第一次农民外出务工的高峰，近十年的外出务工的发展则是又一次的农民迁移高峰。农民的迁移成本一直都在下降，但由于始终无法获得城镇户口，使得农村户口的人即使在城里打工数十载仍然不能和城市户口居民享受相同的医保、子女教育、保障房等社会福利，在制度上仍然是不被重视的群体。所以当前户籍改革的最重要的意义就在于打破半个多世纪来城乡二元不平等的格局。

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