彭宗辉律师2024年10月13日发布:专访蔡继明：构建城乡统一建设用地大市场消除人口、土地、资本城乡自由流动障碍

蔡继明：农民合法拥有的住房原本属于私有财产，受宪法和民法典保护，具有完整的用益物权和担保物权，本来就可以出租、入股、转让和抵押。但农村集体所有的宅基地使用权不具有收益权和抵押物权，不能出租转让给非集体经济组织成员，故限制了住房财产权的实现。《决定》“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”，显然是为化解上述矛盾所采取的改革措施。

按照房地一体、地随房走的原则，既然“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”，也就意味着允许农户的宅基地使用权通过出租、入股、合作等方式盘活利用，特别是就闲置和低效利用的宅基地而言。允许农村宅基地使用权流转范围扩大到集体经济组织之外，才能使宅基地的潜在价值显性化，从而拓宽农民获取财产收益和抵押融资的渠道。

▲（资料图）湖北宜昌黄花镇中岭村一处废弃的土墙瓦屋。图据视觉中国

红星新闻：这次三中全会提到“促进城乡要素平等交换、双向流动”，您之前也多次提过多宅基地要“扩大流转范围”“在城乡之间流转”。如何理解宅基地在城乡之间流转？

蔡继明：我国目前城镇常住人口已占全国总人口的近三分之二，但城镇建设用地不足全国城乡建设用地总量的三分之一。也就是说，仅占三分之一的农村常住人口，其建设用地则超过全国总量的三分之二。农村中存在大量闲置和低效使用的建设用地，其中主要是宅基地。而农村实行一户一宅（宅基地）的政策，如果宅基地使用权仅限于在集体经济组织内部流转，是很难把闲置的宅基地盘活的。

不断增加的城镇常住人口对农村闲置的宅基地有强烈需求，农民本身也有向城镇居民出租、转让闲置宅基地使用权或与城镇居民合作建房的愿望。全面落实二十届三中全会精神，促进城乡人口和土地要素平等交换、双向流动，符合城乡居民的共同利益和城乡融合发展的客观要求。

-观点②-

构建城乡统一建设用地大市场

消除人口、土地、资本城乡自由流动障碍

红星新闻：很多经济发达、临近城市、自然资源优质的地区，村民的宅基地通过民宿、集体产业等形式经营获利。对于缺乏相关条件的偏远乡村，宅基地改革应该如何推进？

蔡继明：偏远乡村的宅基地本身增值潜力不大，但宅基地作为非农用地，可以通过城乡建设用地指标增减挂钩，一方面通过出卖建设用地指标获得一次性收入（试点地区每亩可收入20~30万），另一方面通过宅基地复垦，可相应扩大户均耕地规模，提高农业劳动生产力。

城乡建设用地指标增减挂钩政策已试行多年，需要进一步改革和完善的至少有两个方面：

一是扩大指标交易范围，构建全国统一的建设用地大市场；二是改变指标交易方式，取消政府征地环节，由偏远乡村的农民（集体）与城市周边乡村的农民（集体）通过全国统一的建设用地大市场直接进行交易，从而使交易双方的农民（集体）更多地分享工业化和城市化所产生的土地增值。

▲（资料图）北京房山区黄山店村，当地将住宅打造为民宿。图据视觉中国

红星新闻：《决定》中提到，保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。如何看待对进城农民三项权益的保护和有偿退出机制？

蔡继明：政府和农村集体经济组织不能强迫进城落户农民放弃上述“三项权益”，但也不能限制和阻止农民自愿有偿退出，关键是建立合理的有偿退出机制。

按照中共中央、国务院完善土地要素市场化配置改革要求，让市场在土地资源配置中起决定性作用。消除人口、土地、资本要素在乡村之间和城乡之间自由流动的障碍，将农村集体经济组织建设成进出自由的开放性组织，允许上述三项权益按市场价格在城乡统一的大市场上交易。只要交易价格合理，对这三项权益是保留还是放弃，相信无论是进城务工的农民还是已经进城落户的农民，会根据自己对眼前利益和长远利益的权衡做出理性的选择。

-观点③-

农村宅基地要与城市国有土地“同地同权”

红星新闻：您曾经提过，农村宅基地制度改革的核心问题，就是要与城市国有土地做到同地同权。同地同权在宅基地改革中的核心体现在哪些方面？

蔡继明：按照《民法典》，“所有权人对自己的不动产或者动产依法享有占有使用收益和处分的权利。”国务院作为国有土地所有权人可以在城市国有土地设立用益物权和担保物权，并可通过建设用地使用权有偿出让获取超过地方政府50%收入的土地出让金。农村集体经济组织作为集体土地所有权人不能在集体土地上设立用益物权和担保物权，即使在村庄用地（非农用地）上也不能设立与城市国有土地同等的建设用地使用权。这导致在相当长时期内任何个人和单位搞建设必须申请使用国有建设用地，列入规划的建设用地如果是农地，必须预先征收为国有才能搞建设。直到2019年土地管理法修正案才为少量农村集体经营性建设用地入市开了一个口子。

▲蔡继明

具体到宅基地上，城市国有土地上的宅基地在《民法典》中被称为“住宅建设用地”，购买了城市商品房的居民作为住宅建设用地使用权人（用益物权人）对国有的宅基地依法享有占有、使用和收益的权利，而农村的宅基地在《民法典》中被称为“住宅用地”而排除在建设用地之外，农民作为宅基地的用益物权人对集体所有的宅基地只享有占有、使用权，没有收益权。

红星新闻：《决定》提到，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。在多地的宅基地改革试点方案中也有提到，尝试将闲置宅基地转为农村集体经营性建设用地入市。您觉得，应该如何更好推进农村集体经营性建设用地入市改革？

蔡继明：所谓经营性建设用地概念本身缺乏严格准确的内涵：农民利用自己的住宅经营民宿和农家乐，其宅基地是否具有经营性建设用地属性？原村委会的办公室、卫生室、荒废的村办学校被用于乡村旅游设施，原有的公共设施用地是否具有了经营性建设用地属性？同样地，城市居民在住房窗口开个小卖部或将多余的住房出租，其宅基地是否具有经营性建设用地属性？城市公共设施和大中小学校园内开设的商店，其使用的建设用地是否具有经营性建设用地属性？为什么城市建设用地中没有严格划分哪些是经营性的，偏偏把农村建设用地中少量乡镇和村办企业用地作为经营性建设用地，并作为允许入市的条件？

为全面贯彻二十届三中全会深化土地制度改革的精神，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，促进城乡要素平等交换、双向流动，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地，应该取消经营性建设用这一缺乏确定内涵的概念。无论是闲置低效利用的宅基地还是弃之不用的公共设施用地，只要加以盘活利用，有利于增加城乡居民的福利和促进城乡融合发展，在符合国土空间规划和土地用途管制的前提下，都应该和国有建设用地同等入市，同权同价。

红星新闻记者付垚实习记者刘亚洲北京报道

编辑张寻责编冯玲玲返回搜狐，查看更多

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