大象新闻2024年10月13日发布:雍正时期的改土归流：敢动土司制度的奶酪，为统一多民族国家奠基

千百年来，对于西南少数民族的治理，从来都是中原王朝着重解决的难题。唐朝实行羁縻政策，以夷制夷，因其俗以为治；元朝创立土司制度，“以土官治土民”，明朝时期达到顶峰。然而，随着社会的发展，土司制度的弊端尽显。为了适应垦荒移民政策，同时强化大一统的中央集权，雍正时期开始在少数民族聚居的西南地区实行“改土归流”。

因地制宜，却成尾大不掉

《史记·司马相如传》中，这样讲到“羁縻政策”，“羁，马络头也；縻，牛蚓也”，把少数民族当作可以控制的牛马，对他们实行有效的管理。为了最大程度地达到效果，中原王朝经常是萝卜、大棒政策齐用。一方面要“羁”，用军事手段和政治压力控制；另一方面用“縻”，以经济和物质利益安抚。

羁縻制度下，羁縻州县与中原王朝的关系可谓是若即若离。一旦中原王朝衰弱，羁縻州县就要脱离中央控制，叛乱造反更是常有的事。到了元朝时期，蒙古的统治者对西南地区实行土司制度。“土司”又称“土官”，是中央任命的地方官，“世官、世土、世民”是土司制度的重要特点。土司世袭、土地世袭、土民世袭，土司制度俨然成为独立王国。

为了笼络土司，中央又给了他们很高的自治权，司法、财政、行政与军事，都是自己说了算。与之相对应的是，土司不需要付出太多的代价——只要政治上不造反，经济上象征性地纳税。尽管明朝时期曾经设立了大土司管辖小土司、卫所与土司相结合的制度，但是西南地区的土司制度仍然成为威胁中央集权的重大隐患。

山高皇帝远、民风多彪悍，土司对于治下的民众而言，就是没有皇帝名号的最高首领。他们独霸一方，专横不法；互相征战，生灵涂炭。更为重要的是，土司阻碍移民政策的推行，严重阻碍了朝廷的垦荒大计。如果说明朝要顾及西南稳定，不敢向土司动手；那么国家安定下来后的雍正皇帝，就完全具备了要向土司动手的条件。

垦荒政策，土司阻止移民

实行土司制度的初衷，是为了利用土司来安抚当地民众。在生产力水平低下、山区交通不便、民族文化差异巨大的情况下，土司制度确实曾起到一定的积极作用。然而，随着时代的发展，土司制度的弊端远远大于利处，这颗毒瘤能否彻底切除，已经不仅仅是地方与中央的问题，更关系到国家发展大计和民族统一的问题。

清朝建立后，随着社会安定、战乱平息，统治者开始在全国推行垦荒政策。此时的中原地区和江南等地，可供大规模开发的耕地已经不多，人们把目光瞄向了西南的滇黔地区。为了鼓励移民云贵一带，朝廷提出减税和贷款种子、耕牛的政策。移民与垦荒相辅相成，极大地推动了清初的经济恢复与发展。

然而，土司制度却成为最大的绊脚石。雍正时期，云南巡抚鄂尔泰就曾上疏直言：没有人敢进入土司所在之地，他们互相勾结，对抗朝廷，甚至里通外国，挟洋自重。这种情况下，就连身为上司的省官们，都是互相推诿。针对土司制度的弊端，鄂尔泰提出，“云贵大患，无如苗蛮，欲安民必先制夷，欲制夷必改土归流”。

其实，早在雍正之前的明清时期，就曾有过小规模的改土归流。明朝永乐年间，在平定了贵州叛乱的思州、思南两个宣慰司后，朝廷在此成立贵州布政使司，派遣可以随时撤换的流官来代替当地的土司。当然，这次仅限于叛乱的两地，西南其他地方仍是土司制度。同样的情况也发生在万历三大征之播州战役，以及康熙年间的湘西儒化等。

改土归流，政治经济一统

大规模的改土归流，到了雍正时期已经有了成熟的条件。在云贵总督鄂尔泰的主持下，雍正开始对滇、黔之地的土司实行变革。改固定的土司为朝廷任命的流官，直接管理少数民族地区的政务。这一次，朝廷恩威兼施，“改流之法，计擒为上策，兵剿为下策，令其投献为上策，敕令投献为下策。”

贵州的广顺长寨土司不服，清军平叛后设立长寨厅；原属四川的乌蒙、镇雄划归云南后，两地的土司也相继叛乱，鄂尔泰以雷霆之势平叛后，设乌蒙府和镇雄州。云贵地区的土司，如有不从，坚决打击，改土归流的大形势迅速传到广西。同样的软硬两手准备，让广西在府级一层全部实现了流官化，州县一级基本完成改土归流。

清政府在原来的土司所在地，成立府县、设置流官，同时还增添军事机构。一切准备就绪后，清政府开始清查户口，丈量土地，征收赋税，按亩征税。当然，为了体现民族政策的优越性，这里的税额要少于内地，朝廷还开设学校、以儒家教育体系来强化对少数民族的管理。云南、贵州和广西的改土归流，同时推动了两湖与四川地区的流官进程。

对于主动或被动交出权利的土司，清廷按土司的态度来处理。主动交印者，大加赏赐，或予以世职，或经济款待；而抗拒改土归流者，没收其财产，迁徙到滇、黔、桂、川、鄂、湘之外的省份，再分给田产生活。雍正时期的改土归流，不仅减少了土司叛乱的危险，而且加强了对边疆地区的管辖，有利于少数民族地区社会经济的发展。

后记

雍正时期的改土归流后，西南地区的移民迅速涌入，再一次刺激了人口与经济的增长。乾隆时期在平定准噶尔叛乱与金川土司叛乱后，清廷又在新疆、四川和青海等地继续改土归流。从西南、中南的六省，到西北、川藏的边疆地区，清朝的改土归流对巩固统一多民族国家和推动当地经济文化的发展，起到了不可估量的积极作用。